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“营改增”应忍小痛谋大利

发布时间:2021-01-09

  自2012年以来一直稳步推进的“营改增”改革,近期出现了一些步伐放慢的迹象。8月28日,财政部长楼继伟在向十二届全国人大常委会第十六次会议作《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》时表示,“适时将建筑业、房地产业、金融业和生活服务业纳入营改增试点”,而此前的表述是“今年将力争全面完成营改增”,这一细微的措辞变化引起了广泛关注。据估计,“营改增”在“十二五”期间全面收官的计划可能在打折扣,在尚未改征增值税的三大行业中,金融业、房地产业的“营改增”落地将遭遇诸多困难。

  “营改增”自2012年1月试点以来,试点地区由点及面,再到全国,试点行业也陆续增加到“3+7”(交通运输业、邮政业、电信业和七个现代服务业),目前仅剩建筑业、房地产业、金融业和生活服务业四大行业尚未纳入“营改增”试点。但是这四大行业是营业税的重点领域,也是最难啃的“硬骨头”。在它们面前,“营改增”面临着一定的梗阻。

  目前营业税和增值税是中国对商品课税的两个主要税种,所以改革的冲击力度不可能不大,对企业经营、地方财政会产生系统性的影响。囿于目前的经济形势,“营改增”的谨慎放缓应当能得到社会的理解和认可,而媒体将“营改增”目前遇到的推进困难称为“梗阻”也并非夸大其词。长远而言,“营改增”的确应该突破现实中遇到的一些技术性和制度性困难。

  一方面的困难是“营改增”向金融业、房地产业等领域的扩围。对金融业而言,“营改增”的困难是如何认定金融服务性质,即购买金融服务能否视同为像购买商品一样的消费,而这一点仍然存在争议。同时,日益复杂的金融业务也存在增值额如何确定的问题。而且,无论是金融业、建筑业还是房地产业的“营改增”,都面临着诸多税收征管问题,在短期内都将增大税务部门尤其是国税方面的负担。已经实行“营改增”的行业所出现的一些税负不降反升的问题,也会影响“营改增”扩围的进度。

  另一方面的困难是对地方财政的影响。“营改增”的一个功能是要解决央地财政关系的历史遗留问题。在1994年的分税制改革中,为了照顾地方政府的利益,增值税被确定为中央地方共享税,营业税被确定为地方税。目前,营业税是地方政府最大的收入来源,而地方财政收入在当前经济减速背景下,又面临较大压力。当然,为了降低改革对地方财政的冲击,迄今为止“营改增”采取了新增增值税收入归地方的做法,但是长远而言税收如何在中央与地方之间分配仍未确定。当前,为了确保财政收入的稳定,作为一种短期策略,适时放缓“营改增”的步伐,也有一定的必要性,但是长期而言,通过税制改革增进经济效率和企业活力仍应是首要的考虑。

  “营改增”改革具有理论上的合理性,符合中国经济的发展方向。营业税的特点是税制简单,易于征管,缺点是存在重复增税的隐患,容易加大企业的负担。而“营改增”的初衷就是要减少重复征税,起到减税效果,并更好地发挥增值税的中性作用,降低税收对经济活动的扭曲效应。在普遍实行增值税后,企业的投资、创新与实现产品升级换代的动力都会大大提升。现实中的改革也的确产生了这样的效果:自从2012年“营改增”实行以来,虽然少数行业出现了税负不降反升的局部现象,但大部分纳税人的税负的确下降了。据统计,截至2013年2月底,试点企业共减负550亿元以上,95%的企业实现减负或税负无变化,只有5%左右的企业税负有所增加。

  长远而言,“营改增”对于中国产业的转型升级具有重大意义,因为营业税主要针对第三产业,其重复征税特征对第三产业的发展有消极影响。营业税和增值税的两套体系,以及营业税不能出口退税的特点,割裂了服务业与制造业的天然联系,也不利于二者的对接,不利于服务业的出口,不利于发挥中国服务业低成本的优势去开拓海外市场,提高服务业的国际竞争力。通过“营改增”降低产品和服务的税负之后,消费者也将从中获益,为中国经济转型培育更广阔的内需市场。近年来服务业占经济的比重不断扩大,在制造业受产能过剩等影响的情况下,这为中国经济适应“新常态”的转型创造了良好条件。

  尽管遇到了短期的梗阻,但“营改增”改革继续加快步伐,扩大范围,是未来的必然趋势,这也是中国经济转型的要求。在财税改革的大局中,“营改增”在税制改革中位列排头兵的位置。有了“营改增”的成功经验作为铺垫,消费税、资源税和个人所得税方面的改革都将渐次展开,这是建立健全现代财政制度的必由之路。长远经济转型和财政制度优化,应该成为一切政策考虑的出发点。

  的确,“营改增”所涉的利益极为广泛,不仅有第二与第三产业之间的关系,还有中央与地方之间的财税关系,以及税收征管公平与效率之间的关系等,不可能不顾及现实而冒进。但是,凡是改革,都必然要涉及利益关系调整,不可能只有甜头而没有痛楚,给地方财政造成一定的冲击,给税收征管带来更大的挑战,给一些行业带来一定的转型调整困难,都是必然的,地方政府、税务部门和企业应该做好承受的准备,着眼长期将换来的更大好处。为了中国经济的整体利益考虑,忍受一些短期的痛苦,长期实现增进经济活力的目标,是“营改增”应有的选择。

  (作者为资深财经媒体人)

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